大数据对公共卫生安全风险治理的赋能机理研究
——以新冠肺炎疫情防控为例
[摘要]大数据在公共卫生安全风险治理中，以数据安全与规范为基石，与应急管理交互牵引，呈现出“轮组”式的赋能机理，助力中国疫情防控阻击战的胜利和常态下“动态清零”政策的贯彻。本文剖析了大数据赋能不同层级政府防控疫情的主要内容和动力学机理。研究表明，在党的领导和新时代中国特色社会主义的制度优势下，应急管理需求推动了大数据技术创新，大数据技术也在监测预警、应急处置和恢复重建方面提高了应急管理效能的提升，二者的相互促进建立在数据安全的基础上。大数据赋能疫情防控是中国特色社会治理体系的结果，需深度融合技术创新和管理优化方可见成效。同时，也面临部门信息壁垒、政企数据鸿沟的现实挑战。
【慧聪通信网】大数据，大在海量的数据规模（Volume）、多样的类型结构（Variety）、高速的信息流转（Velocity）和低小的价值密度（Value）。与国外相比，我国在大数据领域具备“核心价值的导向性、数据库的权威性、云平台的高弹性”等显著优势。[1]在党和国家的高度重视下，这些优势被深度挖掘，大数据技术被日益广泛嵌入公共安全风险治理实践。该技术将公共卫生安全风险因子实时数据作为靶向，紧扣风险识别、预测、分析、评估环节，促进了治理效能的有效提升。
此次新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考。2020年1月25日，习近平总书记明确了“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”16字总要求，成为中国抗击新冠肺炎疫情的总纲领。同年2月14日，习近平总书记强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”[2]事实证明，大数据为我国疫情防控“科学防治、精准施策”提供了支撑，使我国的公共卫生安全风险治理跑出了中国高度。那么，这种赋能何以实现？其中隐藏着怎样的动力机制？
以国内已有研究成果为基础，本文梳理了大数据赋能疫情防控的主要内容，创新性构建出大数据赋能公共卫生安全风险治理的动力学模型。已有研究在厘清大数据究竟如何赋能于公共卫生安全风险治理的动力学路径时，虽有学者在提炼公共卫生应急治理的智慧性表征时，构建出“基础层—动力层—应用层—导向层”的大数据驱动逻辑框架，[3]或开始将目光转向了技术和管理的相互作用关系，提出了“双螺旋赋能”模型，[4]但对大数据赋能的边界条件考虑不足，未能从整体性视角揭示大数据驱动公共卫生安全风险治理目标实现的深层运作逻辑，尚有更多的研究空间。
（一）大数据赋能公共卫生安全风险治理的主要内容（注：本文所举实例，除非特别说明，均来自作者对有关地区和企业的实地调研。）
“当前席卷全球的新冠肺炎疫情属于典型的重大公共卫生安全风险事件。”[5]疫情暴发后，党中央迅速成立了中央应对疫情工作领导小组，加强党中央集中统一领导，实现疫情防控“全国一盘棋”，共同致力于疫情防控目标的实现。病毒来势汹汹，治理情境纷繁复杂，治理者需要将海量数据汇聚后进行综合化考量，及时做出循证决策。与信息不对称作斗争就此成为风险治理的关键任务。如何减少表层信息干扰，在冗余数据中寻找事物因果关系、勾画事件演化趋势、前瞻风险治理需求，从而建构出公共议程问题的原生“肖像”，大数据技术的创新运用适逢其时。其自载科学算法，整合交叉关联的多数据库，将公共卫生安全风险因子实时数据作为靶向，进行多维度地归类、分析和研判，具有下述赋能内容：
1.大数据提高应急决策指挥效率
大数据为实时追击病毒传播路线、创新预测疫情变化态势提供数据支撑和补充证据，有助于科学剖析潜在风险的形成过程，为应急决策施策提供系统性的参考意见。
浙江省重视全省统一公共数据平台建设，省政府大力推广掌上办公“浙政钉”应用，24小时内即建立近1.2万人的省市县三级抗疫组织通讯录。至2021年7月，“浙政钉”建立工作群8.9万个，上线抗疫应用45个，日均视频会议552次、钉消息115万条，不仅节约基层一线人力物力，也提升了精准管控、精密智控的应用效能。此外，浙江省围绕疫情态势、人员管控、医疗救助、物资保障和复工复产等重点工作，建立了疫情防控决策指挥数据清单和细化量化工作机制，开发出“疫情防控驾驶舱”微应用动态展示和交叉分析276项数据指标，为各级政府领导和疫情防控工作人员提供随时随身的可视化决策辅助工具，也让基层干部“一根针”在无接触情况下，高效串起跨系统、跨地域、跨业务的政务活动“千条线”。
上海市在“一网统管”基础上，增设出“防疫专页”，使得各级政府部门和机构一屏观防控“全数据”，实现早期介入、精准防控、动态管理；始建于2015年的健康云平台汇聚了全市医疗健康惠民资源，是市内统一的互联网+健康服务总入口平台，面对疫情充分发挥了自身积累的数据与技术优势，配合政府快速行动，提高防控智能化的服务质量和可及水平。
2.大数据支撑社区疫情防控
2020年3月10日，习近平总书记在武汉考察疫情防控工作时强调：抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。[6]大数据帮助社区对防疫现状心中有“数”，有力指导各个管控单元精准施治。
某央企A集团面对突如其来的疫情防控需求，紧急建构某畅行大数据平台及其海外版。平台上设有多个应用APP，覆盖包括生活、工作、出行等生活场景，可与政府机关、企业组织体系联动对接数据和功能。该系统在全国31个省（市、区）和新疆生产建设兵团、278个地级城市得到应用推广，生成的“X码”全国通用，是助力社区防控的“护身符”。为保障社区居民生活，平台主动为多点商超购物、美团外卖和顺丰快递等互联网企业免费提供密切接触者人员查询接口，做到“疫情有数，防控有术”，打通居民生活“最后一公里”，解决了物资供应、出行安全等方面的问题。
浙江省W市B街道通过“大数据+网格化”形成精密智控网络，技防和人防相结合，提升防控工作的精准度和时效性。一是建立街镇级“数据中台”，动态管控几千名重点对象；二是建成全省首个“5G+智安小区”，实现扫脸识码、即时通行；三是绘制“疫圈图”，将防控圈扩大至密接者的密接者，仅用10天时间实现确诊病例零增长，为基层社会治理现代化提供了参考模型。H市C社区疫情防控期间推出的“小清”智能社工，对防控的最新要点集中宣传和通知，根据网格数据及时进行后台分析、给出预警，网格员及时更新精准对接，确保防控工作高效推进。使用手机端“掌上基层APP”和电脑端“基层治理四平台”收集报送信息，充分利用数据库，严格做好中高风险地区来H市人员名单检索摸排，做到“下发一人，摸排五人，联系十人”。
3.大数据服务高风险地区入境人员隔离
对于来自疫区的人口，大数据促进防范、管控和治疗等工作，化被动为主动，助推各项监测排查举措“入网、入格、入家庭”，促进了早发现、早报告、早隔离、早治疗，提高了感染源的阻断效能。
浙江省依托“大数据分析+网格化排摸”形成“重点人群动态管控库”，严格落实“源头查控＋硬核隔离＋精密智控”。利用全国一体化平台提供的入境人员核查等数据接口，整合省内公安、通信、民航等部门数据，落实涉疫重点人员的精准排查、识别和管控。截至2021年7月，累计归集数据135亿条，精准排查识别涉疫重点人员200余万，落实管控措施933.37万人，根据大数据研判，主动发现确诊病例超总数的95%。
4.大数据促进流行病学调查
通过大数据技术勾画感染者的生活轨迹，追踪人群接触史，锁定感染源及密切接触人群，可缩短流行病学调查时间、拓展排查渠道、增强调查结果的准确性。
浙江省疾控中心组织全省疾控系统启用云流调系统，将海关、药监、教育等部门相关信息纳入监测系统，实现互联互通。基于省市两级公共数据平台，有效落实涉疫重点人员的精准排查、识别和管控。
5.大数据打通复工复产堵点
常态化疫情防控需要统筹疫情防控和社会经济运行，保障社会治理有效。大数据技术可积累社会运行数据特征，为社会经济系统从应急响应到恢复发展常态的平稳过渡，提供了全样本、关联性与系统化的治理思维，进而有效应对复工复产过程中的各类风险。
浙江省将疫情防控和复工复产各关键节点指标化，形成“精密智控指数”。该指数包含“境内人员管控”“入境人员管控”“物品风险防控”“数字赋能防疫”四大模块，涉及具体评价指标170个，已成为社会秩序恢复的防控“指挥棒”。杭州市则通过积极打造全国首创的政商“亲清在线”数字平台，开创了“申报零材料、审批零人工、兑现秒到账”的在线直达兑付模式，进一步促进了人流、物流、商流畅通。
（二）大数据赋能的“轮组式”动力学机理
全球一体化使得公共卫生安全风险日益呈现出急突发性、强扩散性、高破坏性和与其他风险耦合的复杂性特征，其治理任务之紧迫、防控难度之大在此次新冠肺炎疫情中可见一斑。梳理赋能内容，可以发现大数据表征出鲜明的工具属性，与应急管理双向聚合、共生一体、系统运作，形成类似物理学上用以起重的滑轮组结构，在巧干、智为中极大促进了风险治理能力的提升。
该“轮组式”赋能机理如图1所示：在应用场景中，以宏观制度建设为引领，彰显任务环境中的价值追求；以数据规范为依托，夯实数据安全的基石地位；党的领导力贯通于风险治理的各种机制和效能实践中，是推进公共卫生安全风险治理体系和治理能力现代化的坚强保障。大数据为技术侧，与应急管理侧共同构成载荷风险治理任务的驱动双轮，由任务需求提供动力源泉。单侧在自身运转的同时，与他侧相互牵引，持续提升彼此演进速度，以最小的能耗最大化实现公共卫生安全风险治理目标。
大数据技术侧和应急管理侧各自均呈现闭环的周期性逻辑。前者表现出“开发—应用—创新”的演进逻辑，不断地迭代升级；后者追求稳定发展，在事前、事中和事后的全过程，形成“预防—处置—恢复”的持续性集体行动。
技术侧与管理侧之间则表现为交互牵引。技术创新促进了管理模式的优化，管理实践需求引导大数据技术开发方向，正是在这样的递进式互动中，技术和管理实现了良好匹配，协同于公共卫生安全风险治理目标的实现。
二、大数据赋能疫情防控的“轮组式”动力学模型分析
基于上述构建的“轮组式”动力学模型，本文从我国新冠肺炎疫情防控案例出发，进一步从动力学层面探析大数据赋能公共卫生安全风险的实现过程。
（一）制度引领
习近平总书记强调，要“为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线”。[7]制度作为社会运行规则，是行动在时空维度沟通的沉淀，自身便包涵“对抗风险的意蕴”。[8]无论是在疫情初期的应急响应，还是在常态化防控下的“精准滴灌”式应急管理，[9]公共制度力量始终在该轮组结构中发挥顶层优势，推动技术发展和管理实践中的各项工作协同配合，为大数据成功赋能疫情防控发挥出根本性作用。
首先，是权威有效的领导制度。以习近平同志为核心的党中央始终高度重视疫情发展态势，习近平总书记亲自部署、亲自指挥，多次召开专门会议，总揽全局，科学研判形势，果断决策，协调各方，并鼓励运用大数据等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。
其次，是集中力量办大事的“全国一盘棋”制度。加强党中央集中统一领导，坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。举国体制下，中国共产党如身使臂、如臂使指，用灵活、高效和精准的施策，明晰了危机管理流程，让中国的疫情防控实现从决策到执行的无缝衔接。全国迅速编织起一张横到边、纵到底、全覆盖到各个社区和农村的疫情防控网络，为各级卫健委、公安、交通、应急等行业领域数据的全方位流动开辟了通畅路径，促进了跨库、跨平台、跨系统的防控大数据系统的建成，政府、企事业单位、科研院所、研发企业得以实时共享渠道、云储计算数据，为信息闭环建设和数据整合流通奠定了基础。
再次，是以公有制为主体多种经济形势并存的经济制度支撑。作为国民经济的主导力量，国有经济具备对关系国计民生的重要行业的绝对控制力和技术、经验优势。因此，在疫情防控中，国有企事业单位肩负着大国重器的责任。新冠肺炎疫情大流行期间，这些组织始终遵循国家有关部门要求，视抗击疫情为首要政治任务，充分发挥出顶梁柱作用，大力整合资源、提供分析数据、绘制算法模型、推进智能应用，为技术赋能凝聚了坚强、自主的主力军力量，形成了“国资央企小核心——民企大协作”的广泛社会动员体系。
（二）技术侧和管理侧交互牵引
以人民健康为中心，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作，是应对疫情的核心治理目标。在党“总揽全局的支配力、协调各方的掌控力”的领导力拉动下，[10]大数据技术侧和应急管理侧交互作用，实现了大数据与疾控防疫、医学诊疗的深度融合，协同推动了治理目标的实现。
1.应急管理需求拉动大数据技术创新
及时掌握、适时更新信息是应急管理者科学决策的前提，复杂多变的疫情形势增强了各级政府对风险信息的需求。传统的人工线下填报和纸质表格汇总方式不仅存在碎片化、静态化、低效率、难整合、高成本、主观性强和灵活性低等问题，还增强了交叉感染的风险，既不符合大范围管制人口流动的防疫需要，也无法满足地方政府的应急信息需求。现实需求驱动了技术工具的引入，而技术在实践中完成了成果创新。为克服疫情防控事务与政务服务的双重压力，大数据技术被引入运用，在智能化应用和数字化政务平台建设中发挥出关键作用。
智能化应用方面的突出成果包括面向人民群众的“健康码”“随申码”等。2020年2月11日，杭州市余杭区政府与钉钉、阿里云、码全科技等企业合作，首次开发出使用绿码、黄码、红码进行动态管理的“健康码”，旨在管住重点人、放开健康人，该技术随后在全国推广应用。2月18日，依托国家一体化在线政务服务平台，实现与30个省（市、区）健康码的跨省互认，助推人员有序跨省流动。上海市大数据中心推出了“随申码”。该系统前台依托“随申办”移动端提供多渠道服务，后台依托市电子政务云平台提供数据赋能，为市民、企业提供高效、可靠的随身服务。数字化政务平台方面，浙江省政府不仅大力推广掌上办公“浙政钉”应用，使得日常传阅文件、请示报告、重要事项审签等工作均可无纸化移动完成，同时在全国一体化平台浙江窗口“浙里办”APP上开发出新型病毒公共服务管理平台，囊括主动申报与疫情线索提供、互联网医院新型肺炎通道、居家医学观察服务与管理、集中医学观察服务与管理、信息发布与健康教育、网上智能问诊与人工服务等多项便民服务功能模块。
2.大数据技术应用提高应急管理效能
嵌入在应急管理实践的大数据技术，革新了信息采集、识别、共享和运用的数据流转方法，打造出“数据—信息—知识”的生产链条不仅提高了管理者掌握管理内容的共时性能力，也增强了管理者把控事件发展阶段的历时性能力，在监测预警、应急处置和恢复重建方面推动了管理效能的提升。
第一，大数据助力了监测预警。2020年1月20日至2月20日，中国采取阻断病毒传播的关键一招，即果断关闭离汉离鄂通道，武汉保卫战、湖北保卫战全面打响。各地启动重大突发公共卫生事件应急响应。最全面最严格最彻底的全国疫情防控正式展开，疫情蔓延势头初步遏制。[11]某央企A集团联合有关公共卫生机构成立大数据专班，融合汇聚有关部委数据，研发了疫情预测、疫病溯源、密接分析、社区识别、空间聚焦、传播分析6类30个模型，成为辅助政府决策支持和联动指挥的重要依据。2月2日预测2月28日全国现存确诊病例33795人，一个月的长期预测误差仅为9.67%；预测全国除湖北、湖北除武汉的首次无新增、连续14天无新增均与实际仅相差1天。此外，A集团创新性地将大数据融进相关学科发现早期关联病例，追溯新型冠状病毒早期传播途径、发现病毒传播和扩散规律，为疫情从源头进行阻断防控提供支撑。
第二，大数据促进了应急处置。2020年2月21日至3月17日，湖北省和武汉市疫情快速上升势头均得到遏制，全国除湖北省以外疫情形势总体平稳，党中央做出统筹疫情防控和经济社会发展、有序复工复产重大决策。防范有关地区疫情反弹风险成为疫情防控的重点。[12]A集团利用大数据动态评估各地的疫情风险等级并视觉化展示，直观明晰疫情发展趋势。其对北京新发地2020年6月的疫情趋势提前15天预测累计确诊病例数误差仅为7人。
浙江省疾控中心使用大数据技术，2020年2月9日绘制出国内首张以县域为单元的新冠肺炎疫情风险五色图，匹配衍生了复工图、复产图，为精准有序推进复工复产提供有力支撑。2月底，浙江省规模以上工业、外贸企业、生产性服务业、城市公交全面复工复产，基本经济循环加速恢复运转。2020年2月29日，“防疫健康信息码”在国家政务服务平台上线，并在微信小程序中设置居民入口。健康码在重点人群管控、公共交通出行、小区社区管理、企业员工管理等方面均发挥了重要作用。
第三，大数据推动了善后恢复。2020年3月18日至4月28日，以武汉市为主战场的全国本土疫情传播基本阻断，离汉离鄂通道管控措施解除，武汉市在院新冠肺炎患者清零，武汉保卫战、湖北保卫战赢得决定性成果。境内疫情零星散发，境外疫情快速扩散蔓延，境外输入病例造成关联病例传播。中央确定了“外防输入、内防反弹”的防控策略。[13]
在常态化疫情防控时期，大数据成为复工复产疫情扩散风险防范工作的技术支撑，保障了管理速度。浙江省首创“浙冷链”系统并持续迭代升级。进口冷链食品流入全过程的“人、物、环境”等全要素信息被全部录入“浙冷链”系统，实施数字化的闭环管理，做到“一码统管、一链存证、一键追溯”，及时预警相关风险。上海市推出的“随申码”服务至2021年7月，累计使用次数超36亿次，用码人数超5300万人，成为疫情常态化防控期间交通出行、电商物流、群众办事等的重要助力。
（三）数据安全与规范
数据安全和数据使用有如一体两翼。疫情中，大数据价值得到进一步挖掘和释放，信息采集范围和使用频率出现质的提升。然而数据与个人切身利益密不可分，一旦泄露或滥用，不仅会抑制数字化疫情防控工作，严重时直接危害国家公共安全与社会稳定。因此，有关组织积极采取技术和管理措施，维护数据生态、保护数据要素，规范了该轮组的运行边界，为大数据技术进步和应急管理效能提升的交互过程奠定了基石。
例如，A集团开发的一网畅行系统，尽管需要采集居民个人基本信息，对比、碰撞的也是国家最权威、最全面的数据资源池，然而该系统依托的乃是通过高等级安全认证的知识产权的云平台。此平台完全为国产自主研发、从深度、广度还是专业性上都充分回应用户需求，平台上数据采集、存储、管理、使用等全流程合乎规范，核心数据在“安全屋”里得到可控性加工，避免了潜在风险。
又例如，浙江省在动态调整“健康码”红、黄、绿三色赋码规则的同时，不断推进数据安全常态化监管，增强技术运维保障。一方面，省委、省政府明确了数据安全主体责任，严令任何辖区和部门必须严守法律法规，在拓展健康码应用时切实做好法律评估、安全评估、风险评估工作，视疫情发展情况按规定做好个人隐私信息的销毁或妥善处置工作；另一方面，要求技术服务外包单位逐一签署网络安全和保密协议，加强系统运行过程的实时监测，确保安全管理和技术防护措施落实到位。
三、结论
使用“轮组式”动力学模型，分析大数据赋能公共卫生安全风险治理、推动新冠肺炎疫情防控进程的现实案例，可以得出以下研究结论：
（一）大数据赋能疫情防控是中国特色社会治理体系的结果
大数据应用并非以政府或企业为单一动力源。十九届五中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。正是在这一中国特色社会治理体系的催化下，大数据成为重要的新型国家资产，在政府引导的市场化机制作用下，形成了“国资央企小核心+广大民营中小企业大协作”“云+端”新模式，将科技战疫融入社会综合治理和服务民生中，保证管理对信息的吸纳效果得以持续优化。
（二）大数据赋能需经技术创新和管理优化的深度融合方可见成效
专业化技术研发需要与现实管理需求相适配，而管理者也须了解大数据技术的发展动态与内在规律，及时出台符合技术发展趋势的政策，为技术创新指明方向。双方在深度融合中，形成了一个包含多种资源和技术机制的治理体系。上海市充分利用健康云平台的数据集成优势，连接公众、社区、医疗机构、管理部门，构建出城市公共卫生日常健康管理和应急防控协同处置的管理云生态体系，大数据技术很快被应用在风险溯源、发展研判、防控救治、资源调配、公共服务等各个方面，形成健康通行、智能筛查、快速接种、多级联动、立体管理的互联网+智慧疫情主动防控的风险治理体系，推动传统行政管理向数字驱动下精准施策转变。
作为一种辅助工具，大数据技术在推动我国制度效能更好、更快地转化为公共卫生安全风险治理效能的同时，也遭遇着以下现实挑战：
一是行政体系存在信息壁垒。政府各部门使用的信息化系统管理技法、数据来源和信息报送制度并不相同，数据拥有主体分散，部门沟通不畅，难以对接准确，降低了应用结果的时效性和精准度。特别是街道和社区位处排查管控的最末端，平台基础数据，例如辖区出租房、流动人口、华侨侨眷等基础信息不够完善，信息获取滞后，数据互通难度大。作为一般性工具，大数据的引入只是加速治理方式和流程的信息化，推进组织目标的实现，并未在根本上改变科层制度的运行逻辑和官员的价值追求，甚至可能因为附庸于“预测—应对”的运动式治理模式，不断固化原有组织结构。
二是政企之间存在数据鸿沟。大数据算法和效率在不断优化，逐渐融入社会生活的方方面面，一切活动和关系都被数据记录的趋势日渐显现。政府手握大量沉淀着的社会注册数据，大型互联网公司也掌握大量的社会实际运行数据。亟待正确处理大数据在常态社会治理与应急状态社会治理中不同角色之间的关系，重塑政企联系的“数据绿色通道”，以彼此更大的信息公开照顾双方利益和关切，打造非人格化新型政企关系，寻求互信共赢的最大公约数，建立多元共治、共建、共享的数据交换平台。
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[11][12][13]中华人民共和国国务院新闻办公室.抗击新冠肺炎疫情的中国行动[N].人民日报,2020-06-08.
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[作者简介]宋劲松，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心教授、博士生导师；夏霆，中共中央党校（国家行政学院）研究生院博士研究生。
