开局|数据红利时代，中国如何"玩转"数据要素市场？
【慧聪通信网】数据要素是数字经济发展的核心引擎，是国家基础性战略资源及核心生产要素。近年来，数据要素对我国GDP增长的贡献率逐年上升。建设全国统一的数据要素市场、充分发挥数据要素价值，是我国做强做优做大数字经济、赋能实体经济的必然要求。我国数据资源富集，2022年数据产量达8.1ZB，居全球第二位，为数据要素市场平稳有序发展奠定了坚实基础。当前，我国数据要素市场的顶层设计初步建立，各地竞相开展数据要素市场化配置改革实践探索。根据市场发展趋势预测，到“十四五”期末，我国数据要素市场规模将超过2200亿元，数据要素对GDP增长的年均贡献率将达1.8%。我国数据要素市场目前已整体进入快速发展阶段。
国家层面：数据要素市场顶层设计初步建立
2019年10月，党的十九届四中全会首次将数据列为第五大生产要素，我国由此开启数据要素市场化配置改革制度探索。此后，国家层面陆续出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》等一系列政策，加快构建全国数据要素统一大市场。特别是2022年12月中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），系统布局了数据要素基础制度体系的“四梁八柱”，为加快构建数据基础制度体系、培育数据要素市场、充分释放数据要素价值，提出了明确的发展方向和实施路径。2023年以来，我国数据要素政策进一步走深向实。2023年3月印发的《党和国家机构改革方案》提出组建国家数据局，10月15日国家数据局正式揭牌成立，着手构建数据要素市场化发展的组织架构。12月，国家数据局印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，启动实施“数据要素×”行动计划，聚焦智能制造、商贸物流、金融服务、医疗健康等15个领域形成一批典型应用场景，推动数据在各类场景中发挥“乘数效应”。此外，财政部印发了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，明确了数据资产入表的相关规定并于2024年1月1日起施行，这进一步激发了企业参与数据要素流通交易的积极性，标志着我国即将步入“数据资产”时代。02
地方层面：因地制宜开展数据要素市场化建设实践
在国家政策高位驱动和明确指导下，各地纷纷开启数据要素市场化配置改革实践。截至2024年1月21日，已有江苏、四川、上海、内蒙古、云南、广东、青海等11个省市正式挂牌成立省级数据局，为深化数据要素改革奠定了组织架构基础。北京、上海、广东、贵州、湖北、广西、浙江等地率先出台数据要素市场化配置改革实施方案或数据基础制度方面的政策，围绕数据要素确权登记、定价估值、入表核算、安全治理等关键环节开展制度设计和实施细则制定，尝试破解数据要素“确权难”“定价难”“交易难”等问题。
各省市围绕当地资源禀赋和特色产业，竞相探索因地制宜的数据要素市场化建设模式和实施路径，创新数据交易模式和数据应用场景，鼓励企业积极参与数据流通和应用场景建设，在公共数据授权运营、数据交易场所建设、数据集团组建、数据要素产业生态培育等方面先行先试，充分释放数据要素价值，打造供需匹配的多层级数据要素交易市场，目前已探索出一批典型案例和成功经验。
整体来看，北京、上海、广东、浙江等东部发达省市的数据要素市场化配置改革进展较快，已处于改革全面推进期；中西部和东北地区正处于改革提速期，初步形成各具特色、错位发展的数据要素市场化发展格局。
建立数据要素基础制度和规则体系
以“数据二十条”为指引，各地积极探索开展数据产权分置、定价机制、数据资产评估等基础制度和规则建设。
在数据权属划分方面，多省市针对政务数据、数据知识产权等开展数据权属划分。福建省率先规定政务数据资源纳入国有资产管理；浙江省建立了数据知识产权保护基础制度；贵阳大数据交易所发布了一系列数据交易规则，为数据交易主体权责划分提供依据。
在数据登记方面，山东、贵州率先发布了数据要素登记管理办法或制度标准，为数据确权提供了切实可行的路径。
在数据定价方面，湖北鄂州等地方政府专门出台了数据要素定价制度，贵阳大数据交易所探索建立“报价—估价—议价”的数据要素定价模式和价格形成机制，研发上线了数据产品交易价格计算器。
在数据资产评估和入表方面，中国资产评估协会出台了数据资产评估指导意见，用于规范资产评估机构在开展数据资产评估中的操作。广东、贵州、北京、浙江、湖北等省市均已出台数据资产入表的政策要求。北京市提出将建立完善数据资产评估标准和工作机制，探索将国有企业数据资产纳入国有资产增值激励机制；浙江杭州将开展数据资产入表试点，逐步形成企业数据资产统计、核算、入表等制度体系。
建立多层级数据要素交易市场体系
场内外相结合的数据交易市场形式已成为共识。当前，我国点对点的场外数据交易初具规模，已形成较稳定的供需关系和一批专门从事数据采集加工的数据服务企业，但是场内数据交易仍处于起步阶段。各地纷纷开启了以数据交易机构为主导的场内数据交易市场建设，通过创新场内交易方式、加大公共数据资源供给、丰富数据交易标的等方式加快构建多元化、多层级数据交易市场。
例如，广东省率先推出“1+2+3+X”数据要素市场化配置模式，搭建两级并行的数据要素市场。北京市将北京国际大数据交易所接入北京市金融公共数据专区和北京市公共政务资源网，对全市公共数据进行托管运营，依托统一的平台开展公共数据场内交易。贵州省依托丰富的算力资源和“东数西算”国家枢纽节点布局优势，将算力资源与算法模型、数据产品集成打造多元化数据产品体系。
统筹推进数据交易机构和平台建设
数据要素的高效安全流通离不开数据交易场所和数据交易平台。我国数据交易所主要采取“政府指导、国资入股、市场化运营”的方式，以提供综合型数据服务为主，初步形成事前“合规评估—质量评估—注册登记”、事中“挂牌—交易撮合—签订交易协议—交付和结算”、事后“交易备案和发放凭证”等一套完整的交易流程。数据交易平台建设呈现出政府主导和企业主导两种模式并存的状况。
“数据二十条”的出台掀起了数据交易所建设的新一轮热潮，全国已建和在建的国家级、区域级、行业级数据交易所达到44家，上海、深圳等头部数据交易所交易规模已达亿元级别，上海数据交易所累计挂牌数据产品1000余个、单月交易额超1亿元，场内交易日趋活跃、交易生态逐步完善，交易的数据产品种类和应用场景不断丰富，涵盖金融、医疗、气象、交通、物流、生活服务等众多领域，数据交易规模迎来高速增长。此外，上海、贵州、湖北、福建、河南等省市还成立了国资背景的数据集团，负责本地公共数据运营管理、数据产业投融资等工作，与数据交易所互为补充。
加快探索公共数据开放和授权运营
公共数据蕴藏着巨大的经济和社会价值，已成为我国数据要素市场化建设的突破口。各地均加速推进公共数据开放和授权运营探索，通过出台公共数据管理办法、组建专业运营机构、开展授权运营试点等方式加大公共数据供给。
一是公共数据管理规则逐步完善，广东、浙江、江苏、北京、贵州、江西等省市陆续发布公共数据管理办法、公共数据条例或授权运营实施细则等政策措施，明确了各方的公共数据管理职责、安全责任和法律责任，按照无条件共享、有条件共享、不共享等类型进行分类分级管理。但各地在公共数据授权运营探索中仍面临授权规则、授权流程、收益分配机制等方面的问题，有待进一步解决。
二是探索专业化公共数据运营模式。各地开展公共数据授权运营的形式各不相同，上海、福建等地成立了专业化运营实体。北京市采取“政府监管+企业运营”的方式，授权北京金控集团运营金融数据专区，由专区承接公共数据托管和开发应用，已累计服务40多家金融机构的3万多用户。海南省打造了全省统一的数据产品超市，开展数据产品供需对接、产品定价服务、贡献激励和安全监管。
大力培育数据要素产业生态数据要素市场具有参与主体多元、交易模式复杂等特点，需要构建完善的数据要素产业生态，孵化和培育更多创新主体。江苏、上海、北京等地以生态培育为切入点推进数据要素市场化发展，为数据交易供需双方提供技术服务、数据托管、经纪、价值评估、合规评估、信用担保、审计服务等的第三方专业服务商成为各地发展重点。
江苏省率先开展数据要素市场生态培育，围绕数据要素采集、管理、流通等环节，引导政府、园区和企业先行先试，遴选了一批培育项目并进行跟踪指导，加快构建本地的数据要素市场生态体系。上海数据交易所率先提出“数商”概念，将数据要素交易主体以及合规咨询、质量评估、资产评估等主体汇聚到一个平台上，对各类市场主体加以培育和规范，构筑更加繁荣的数据流通生态。北京市建立了面向全球的首个“数字经济中介”产业体系，以北京国际大数据交易所为基础，培育数据托管、数据经纪等数据中介产业。
加强数据要素治理和市场监管各地积极探索建立“政府监管+数据交易平台自律”的双轮驱动监管治理机制，营造安全有序、可管可控的数据交易环境。
地方政府部门通过制定出台相关政策、法律法规等明确安全底线和监管红线，建立监管执法规范化体系，对失信以及数据垄断、不正当竞争等违法违规行为进行整治惩治，避免数据要素企业过度扩张与野蛮生长，打击“灰”“黑”数据产业链，保障数据交易市场规范有序发展。
数据交易机构和平台通过制定数据流通交易制度规则，对数据交易主体准入、数据来源审查、登记备案、数据资产流转、凭证生成等环节进行监管，履行数据要素服务行业的自律职能，督促各类参与主体履行责任与义务，保障参与各方的合法权益，避免数据泄露和数据滥用事件的发生。山东、深圳等地探索建立数据流通交易负面清单制度，明确不能交易或严格限制交易的数据项，规范各类主体在交易过程中的行为，提高行政监管的透明度和效率，加快构建竞争有序的数据要素市场环境。
多措并举、多方合力推进数据要素市场化改革
数据要素市场化配置改革一项复杂的系统工程。当前，我国数据要素市场化建设尚处于起步阶段，仍存在数据供给质量和开发利用水平不高、数据要素流通交易规则和制度体系不完善、数据要素服务生态和监管体系不成熟等问题。下一步，在国家数据局整体统筹及各地数据局协同推进下，产业界将深入实施“数据要素×”行动，重点围绕完善制度规则、培育产业生态、强化监管治理、加快公共数据运营试点、统筹数据基础设施建设等方面，多措并举，全面推进数据要素市场化配置改革，推动数据要素市场规模化、规范化发展，加快我国由“数据大国”向“数据强国”转变。
完善数据要素市场规则制度和标准体系。强化各级数据要素市场的信息披露、市场准入、分类分级授权等机制建设，建立统一的数据交易规则，指导各地制定并完善数据交易场所管理办法，明确分场景的数据交易、安全管理标准规范及合规性评估方法。加快建立和完善数据产权制度、估值制度、会计制度、分配制度等基础制度，引导各地探索数据要素三权分置的登记、确权管理方式和流程，制定数据产权登记管理办法，搭建互联互通的多层级数据产权登记平台，鼓励有条件的地区在数据资产估值、会计核算等方面开展先行先试，探索提高数据流通效率和收益分配公平性的有效手段。加强数据产权登记、共享开放、跨境传输、安全保护方面的标准体系建设，制定数据接口、格式等软硬件通用标准，为数据要素市场发展提供基础保障。
培育规范数据要素市场生态体系。推动各地加强数据可信流通的技术支撑能力和专业服务体系建设。大力培育多元的数据要素流通服务生态，通过选优评优、评估认证等方式培育一批数据服务商和第三方专业服务机构，建立数据服务商、数据经纪商、第三方服务机构的评级标准，开展第三方评级认证并颁发证书，推动数据服务商以及开展交易撮合、质量审核、合规评估、审计审查的第三方机构提升服务水平。推动数据交易机构加强数据交易技术支撑能力建设，充分利用区块链、隐私计算、加密算法等技术，加快突破“数据可用不可见、可控可溯源”的数据流通技术，支持多种模式、多种形态的数据要素流通方案探索。鼓励社会各方参与数据要素市场建设，培育更多数据要素创新主体，促进数据要素市场蓬勃发展。
统筹布局数据要素基础设施。推进支撑数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障等数据要素流通全生命周期的数据基础设施部署。推动5G、千兆光网、物联网等网络基础设施建设，增强高速泛在的数据采集和连接能力，推动云计算中心、智能计算中心、超算中心等算力基础设施提升数据分析处理能力，实现异构算力设施与网络设施协同调度。统筹数据交易平台、公共数据开放平台、可信数据空间等数据流通设施布局，加快重点行业可信数据空间建设和试点，依托现有标识解析体系搭建国家数据标识体系，培育基于标识的数据资源目录、数据模型库、数据中间件、数字钱包等数据产品。加强基于隐私计算、联邦学习等技术的数据安全基础设施建设，推动跨境数据基础设施建设，加大国际海缆、国际互联网数据交互点等国际通信设施建设，提升跨境数据设施安全流通能力。
加快数据要素在多场景的试点应用。在国家数据局组织开展“数据要素×”试点示范工程、启动“数据要素×”大赛、发布“数据要素×”典型案例等工作指引下，各地应按照“有基础、有场景、有需求”的原则推动数据要素高水平应用，以场景需求为导向深挖数据价值，制定行动方案，聚焦重点行业和领域开展试点示范，激发数据要素市场各类主体积极性，加强数据要素在各行业、各领域高质量供给和开发利用，加快数据要素与其他要素有机结合，形成一批可复制推广的典型场景应用模式，推动数据应用场景“一地创新多地复用”，加速各场景数据要素一体化汇聚、市场化流通，积极构建繁荣活跃的数据要素统一市场，助力提高全要素生产效率、突破产出边界，催生更多新产业、新业态、新模式、新治理，增强重点产业核心竞争力、培育经济发展新动能、拓展经济增长新空间。
加速公共数据开放和授权运营。引导各地加大不涉及个人隐私、不影响公共安全的公共数据供给，加强公共数据汇聚共享和开发利用。完善政务数据共享机制，推动国家政务数据共享交换平台建设，加快构建全国一体化政务大数据体系和数据目录。加快公共数据统筹授权运营和管理，制定公共数据授权运营管理办法并建立评估机制，明确公共数据授权运营各方主体权责划分、授权流程、收益分配机制和监管考核机制，鼓励公共数据以模型、核验等产品和服务形式向社会提供。打通重点领域公共数据与社会数据开放流通的渠道，提升公共数据与社会数据融合创新的能力，激发社会力量的数据创新活力。鼓励各类市场主体积极参与公共数据的加工运营、应用开发等，打造各类主体协同参与共建的公共数据授权运营和开发应用生态体系。
强化数据要素治理和监管体系建设。加快建立政府监管、市场自律、行业自治协同的数据要素市场多元化治理体系，构建覆盖数据要素流通交易全流程的监管体系，建立完善数据要素联管联治机制，探索数据跨境流动的监管机制，营造公平开放、包容创新、监管有效的数据要素市场环境。对各类数据交易所实施牌照管理，制定统一的数据要素交易合同规范。推进数据要素市场信用体系建设，逐步完善数据交易守信激励、失信行为认定和惩戒等机制。加强市场监管事项数字化管理，运用多元数据和企业信用实施差异化监管。细化完善国家数据要素相关法律法规，制定出台有关数据要素确权、授权、安全管理等方面的专项法规，鼓励地方因地制宜、分类分级制定完善地方性法规和监管制度，加大数据要素领域违法违规案件查处力度，引导企业规范自身行为并加强数据安全保障。
*本文刊载于《通信世界》
总第937期 2024年2月10日 第3期
原文标题:《我国数据要素市场化配置改革路径分析及发展建议》
